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Nasce la “Segnalazione Certificata di Inizio Attività – SCIA”
ULTERIORE MODIFICA DELL’ART. 19 DELLA LEGGE N. 241/1990
In fase di conversione del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, è stato disposta, all’articolo 49 (rubricato: “Disposizioni in materia di conferenza di servizi”), l’aggiunta di quattro nuovi commi: 4-bis, 4-ter, 4-quater e 4-quinquies, che riguardano, in generale, la semplificazione dei procedimenti amministrativi e, in particolare, la modifica dell’articolo 19 della legge n. 241/1990.
Al comma 4-bis viene riproposta una ennesima nuova versione dell’art. 19 della legge n. 241/1990, nella quale si prevede il passaggio dalla “Dichiarazione di inizio attività – DIA” alla “Segnalazione certificata di inizio attività – SCIA”. Ma vediamo nel dettaglio quali sono le novità che vengono introdotteProcedimenti a cui va applicata la SCIA
La “Segnalazione certificata di inizio attività – SCIA”, come del resto anche la DIA prevista in precedenza, si applicherà soltanto in sostituzione di ogni atto di assenso della pubblica amministrazione (autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato), comprese quelli attinenti le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale, il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi.
L’applicabilità della Scia rimane, pertanto, esclusa ad ogni procedimento per il quale siano previsti specifici strumenti di programmazione settoriale finalizzati al rilascio di atti di assenso dell’amministrazione quali autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati.
E’ il caso, ad esempio, dell’esercizio dell’attività di commercio nelle medie e grandi strutture di vendita e dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande.
Per ambedue le tipologie considerate la legislazione prevede di norma un regime autorizzatorio, che risponde alle regole di una programmazione settoriale basata su criteri individuati dalle Regioni e dai Comuni.
Il comma 4-ter dell’art. 49 della legge n. 122/2010 prevede, inoltre, che la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisca direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 78, quella della dichiarazione di inizio di attività recata da ogni normativa, sia statale che regionale, ivi compreso il D.Lgs. n. 59/2010.
Lo stesso comma aggiunge, inoltre, che il comma 4-bis attiene alla tutela della concorrenza ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, e costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ai sensi della lettera m) del medesimo comma.
Dunque, le Regioni sono ora tenute al rispetto delle disposizioni in materia di SCIA, e nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non potranno, comunque, stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni ,attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2-bis e 2-ter, ma, semmai. possono prevedere livelli ulteriori di tutela.
Casi di esclusione dell’applicabilità della Scia
L’articolo 49, comma 4-bis della legge n. 122/2010 prevede dei precisi casi di esclusione. La SCIA non potrà essere utilizzata:
• nei casi in cui sussistono vincoli ambientali, paesaggistici o culturali;
• nel caso degli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte:
– alla difesa nazionale,
– alla pubblica sicurezza,
– all’immigrazione,
– all’asilo,
– alla cittadinanza,
– all’amministrazione della giustizia,
– all’amministrazione delle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizioni del gettito, anche derivante dal gioco, nonché quelli imposti dalla normativa comunitaria.
A tale proposito è bene puntualizzare che sono sottratte all’ambito di applicazione del nuovo articolo 19, non le autorizzazioni o licenze previste dal Testo unico di PS; bensì gli atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla pubblica sicurezza, ovvero Questure e Prefetture. Con la conseguenza che tutte le fattispecie previste dal D.P.R. n. 616/1977 e dal D.Lgs. n. 112/1998 sono d’ora innanzi sottoposte a procedimento semplificato (discoteche, sale giochi, agenzie d’affari, ecc.).
Inoltre, quanto previsto all’art. 19 della legge n. 241/1990 non potrà essere applicato alle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al D.Lgs. n. 385/1993, e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria, di cui al D.Lgs. n. 58/1998.
Pertanto, in estrema sintesi, l’applicazione della nuova disciplina è subordinata alle seguenti condizioni:
• che il rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, con la sola esclusione degli atti imposti dalla normativa comunitaria;
• che non si tratti di casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali o di atti rilasciati dalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale, alla pubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo, alla cittadinanza, all’amministrazione della giustizia, all’amministrazione delle finanze, nonché di quelli imposti dalla normativa comunitaria;
• che non si versi nelle attività economiche a prevalente carattere finanziario, ivi comprese quelle regolate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia e dal testo unico in materia di intermediazione finanziaria.
Le regole del procedimento
La SCIA dovrà essere corredata:
1) dalle dichiarazioni sostitutive di certificazioni e dell’atto di notorietà relative agli stati e qualità personali e alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di legge;
2) dalle attestazioni e asseverazioni elaborati da tecnici abilitati;
3) dalle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, relative alla sussistenza dei requisiti e dei presupposti di cui sopra; tali attestazioni e asseverazioni sono corredate dagli elaborati tecnici necessari per consentire le verifiche di competenza dell’amministrazione.
Nei casi in cui la legge prevede l’acquisizione di pareri di organi o enti appositi, ovvero l’esecuzione di verifiche preventive, essi saranno comunque sostituiti dalle autocertificazioni, attestazioni e asseverazioni o certificazioni di cui sopra, salve le verifiche successive degli organi e delle amministrazioni competenti.
Inizio dell’attività
L’attività oggetto della segnalazione potrà essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente, la quale, in caso di accertata carenza dei requisiti e dei presupposti di cui sopra, nel termine di 60 giorni dal ricevimento della segnalazione (non più nel termine di 30 giorni come previsto in precedenza), dovrà adottare motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni.
Decorso tale termine di 60 giorni, l’Amministrazione competente può incidere sul provvedimento consolidatosi, solo:
a) mediante provvedimenti in autotutela ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-octies della legge n. 241 del 1990;
b) mediante la procedura interdittiva di cui al primo periodo del comma 3, purché sia verificato che siano state rese, in sede di SCIA, dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false e mendaci;
c) mediante la procedura interdittiva di cui al primo periodo del comma 3, ma solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente.
In questo modo si passa da una forma di controllo preventivo a uno successivo e comunque limitato, visto che, trascorsi i 60 giorni, il potere di repressione può essere esercitato solo in maniera molto circoscritta.
In sostanza, il comma 2 del nuovo articolo 19 riunifica le due distinte dichiarazioni, quella ad efficacia immediata e quella ad efficacia differita, che erano state previste, rispettivamente al primo e al secondo periodo del 2° comma dell’art. 19, dal D.Lgs. n. 59/2010.
Come si può notare, in questo comma non si parla più di ricevuta abilitante prevista invece dal D.Lgs. 59/2010. A tale proposito, si ritiene comunque siano da considerarsi tuttora valide alcune disposizioni normative contenute nel D.P.R. n. 300/1992 alle quali si fa rinvio per le modalità relative alla ricevuta.
Sanzioni e soluzione delle controversie
In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali previste dal comma 6 dell’art. 19, nonché´ di quelle di cui al capo VI del D.P.R. n. 445/2000, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti interdittivi di cui si è detto.
Il menzionato comma 6 prevede che, ove il fatto non costituisca più grave reato, chiunque, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che corredano la segnalazione di inizio attività, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti di legge, è punito con la reclusione da uno a tre anni.
Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Il relativo ricorso giurisdizionale è esperibile da qualunque interessato nei termini di legge e può riguardare anche gli atti di assenso formati in virtù delle norme sul silenzio assenso previste dall’art. 20 della legge n. 241/90.
La semplificazione dei procedimenti
Ai commi 4-quater e 4-quiquies viene, infine, prevista l’emanazione, da parte del Governo, di uno o più regolamenti volti a semplificare e ridurre gli adempimenti amministrativi gravanti sulle piccole e medie imprese, per i quali dovranno essere seguiti i seguenti principi e criteri direttivi:
a) proporzionalità degli adempimenti amministrativi in relazione alla dimensione dell’impresa e al settore di attività, nonché alle esigenze di tutela degli interessi pubblici coinvolti;
b) eliminazione di autorizzazioni, licenze, permessi, ovvero di dichiarazioni, attestazioni, certificazioni, comunque denominati, nonché´ degli adempimenti amministrativi e delle procedure non necessarie rispetto alla tutela degli interessi pubblici in relazione alla dimensione dell’impresa ovvero alle attività esercitate;
c) estensione dell’utilizzo dell’autocertificazione, delle attestazioni e delle asseverazioni dei tecnici abilitati nonché´ delle dichiarazioni di conformità da parte dell’Agenzia delle imprese di cui all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133;
d) informatizzazione degli adempimenti e delle procedure amministrative, secondo la disciplina del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale;
e) soppressione delle autorizzazioni e dei controlli per le imprese in possesso di certificazione ISO o equivalente, per le attività oggetto di tale certificazione;
f) coordinamento delle attività di controllo al fine di evitare duplicazioni e sovrapposizioni, assicurando la proporzionalità degli stessi in relazione alla tutela degli interessi pubblici coinvolti.
Questi regolamenti dovranno essere emanati entro 12 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 78/2010.
I nuovi decreti entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla data della loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Con effetto dalla data di entrata in vigore dei predetti regolamenti sono abrogate le norme, anche di legge, regolatrici dei relativi procedimenti.
La SCIA e la DIA disciplinata dal D.P.R. 380/2001
Gli articoli 22 e 23 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 disciplina gli interventi subordinati a “Denuncia di inizio attività” nel settore dell’edilizia.
Il comma 4-ter dell’art. 49 della legge n. 122/2010 prevede, come abbiamo visto sopra, che la disciplina di cui al comma 4-bis sostituisca direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 78, quella della “dichiarazione di inizio di attività” recata da ogni normativa, sia statale che regionale.
Da più parti si chiede che venga chiarito se quanto disposto dall’art. 49, comma 4-ter valga anche per le discipline speciali, quale quella relativa alla denuncia d’inizio di attività edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del D.P.R. n. 380/2001.
Secondo il parere espresso da alcune associazioni le nuove disposizioni sopra descritte non coinvolgono l’attività edilizia propriamente detta, che continua, pertanto, ad essere disciplinata dagli articoli 22 e 23 del citato D.P.R. 380/2001.
A sostegno di questa tesi, oltre al dato letterale (la Dia disciplinata dal D.P.R. n. 380/2001 è una «Denuncia di inizio di attività» e non una «Dichiarazione di inizio di attività»), si aggiunge il fatto che la norma fa riferimento all’esercizio di attività imprenditoriale ed attiene alla tutela della concorrenza e della libertà d’impresa, e non invece al governo del territorio.
In questo settore così delicato, si attende in ogni caso un chiarimento ufficiale in proposito.
Problemi applicativi
La nuova disciplina sulla SCIA non sembra di facile ed immediata applicazione e sicuramente porrà vari problemi interpretativi e applicativi, in particolare per definirne l’ambito di applicazione.
Problemi interpretativi e applicativi che potranno essere man mano risolti con l’emanazione di circolari esplicative da parte dei competenti Ministeri.
Ma intanto la legge è in vigore e il cittadino che si presenta agli sportelli, prima di rischiare di autocertificare “il falso”, pretende chiarezza e soluzioni interpretative certe a cui la pubblica amministrazione non potrà sottrarsi.
Nuove modalità per avviare un’attività d’impresa – La presentazione al Registro delle Imprese
Dal 31 luglio 2010 le attività economiche soggette a verifica dei requisiti possono essere iniziate dalla data di presentazione di una Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.) al Registro Imprese della Camera di Commercio di competenza.
La S.C.I.A. si applica alle procedure inerenti le attività di:
• commercio all’ingrosso;
• impiantistica;
• autoriparazione;
• pulizia;
• facchinaggio;
• agente e rappresentante di commercio;
• agente di affari in mediazione;
• mediatore marittimo;
• spedizioniere.
La S.C.I.A. deve:
• essere presentata il giorno dell’inizio dell’attività economica (la data di inizio dell’attività denunciata, deve quindi corrispondere a quella di presentazione della S.C.I.A.);
• essere allegata ad un modello di Comunicazione Unica e di iscrizione/variazione al Registro Imprese (Mod. S1, S2, S5, I1, I2);
• contenere le autocertificazioni necessarie per documentare il possesso dei requisiti personali, morali e professionali previsti dalle normative che regolano l’attività denunciata.
La mia impressione è che misure di semplificazione come quella in oggetto non siano da sole in grado di agevolare l’iniziativa economica privata. La riduzione degli oneri burocratici è uno strumento utile nella misura in cui si accompagni a misure incentivanti a favore delle attività economiche. In Francia, ad esempio, le misure di stimolo all’economia approvate dall’Esecutivo comprendono un sostanzioso pacchetto di semplificazioni a favore delle imprese, coniugate però con altrettante agevolazioni fiscali. Così anche nel caso statunitense. L’amministrazione Obama infatti si è spinta oltre, arrivando ad introdurre misure di natura protezionistica a favore delle imprese nazionali (è il caso della cd. “buy America clause“ – i progetti finanziati dal governo esigono di utilizzare solo materiali made in US).
Nel caso nostrano la logica della semplificazione perde un tassello importante nel momento in cui omette di supportare lo svolgimento di attività imprenditoriali nella fase successiva allo start-up.
